导语：农业供给侧结构性改革是2016年中央一号文件的重要内容。推进结构性改革，是兴农之要。当前农业面临的诸多矛盾和难题，表现各不相同，但“病根”都出在结构方面。着力加强农业供给侧结构性改革，实现农产品由低水平供需平衡向高水平供需平衡跃升，既能解决当前农业发展的突出问题，更有利于农业健康可持续发展。推进农业供给侧结构性改革，是顺应农业生产要素关系调整、消费结构升级和国际农产品市场变化，着眼解决农业长期存在的结构性、体制性矛盾的重大战略决策。
当前我国农业农村发展中，农业资源有限、劳动力弱质化和农业副业化的趋势仍然没有逆转，农业成本的地板不断攀升，同时价格和补贴却面临天花板，仍然存在农业生产经营细碎化和农户兼业化，转变农业发展方式、进行结构性的调整和改革势在必行。2016年白城市粮食总产量为413.9万吨，同比减少0.89%。随着供给侧改革的深入，玉米的产量和播种面积有所减少。但当前，玉米产业国内外价格倒挂、市场需求恢复增长缓慢等诸多矛盾和难题仍然尚未解决，近期，我们带着这些问题通过实地走访调查、广泛座谈交流和下发调查问卷等方式，详细了解了白城农业供给侧的基本状况、存在的问题，在概述农业供给侧结构性改革的基础上，指出了全市农业供需存在的突出问题，提出有利于全市农业供给侧改革的建议，仅供参考。
一、白城基本状况
白城位于吉林省西北部，嫩江平原西部，科尔沁草原东部。东经121度，北纬44度，地处吉林、黑龙江、内蒙古三省（区）交界处，年平均日照2919.4小时，年平均气温4.9摄氏度，无霜期157天，平均降水407.9毫米，总面积2.6万平方公里。2016年全市193.5万人口中乡村人口有107.7万。农民户均拥有耕地面积2.48公顷为吉林省第一，这在全省乃至全国都是令人羡慕的条件，同时，地势平坦，适宜大面积机械化规模化耕种。
（一）农业发展情况
白城市是国家级大型商品粮基地市，是全国节水型井灌区建设示范市，被列为全国农业四大开发区之一和国家生态建设示范区，同时也是全国油料作物和杂粮杂豆主产区。2016年，全市农作物播种面积111.67万公顷。其中，粮食作物88.25万公顷，占总播种面积的79%左右。玉米面积48.95万公顷，占粮食作物播种面积的55.4%左右。粮食总产量达到41.39亿公斤，其中，玉米产量23.99亿公斤，占总产量的57%。绿豆年产量10万吨左右，占全国总产量的15%，出口量占全国出口量的38%。燕麦、红干椒等特色品种也享誉全国。
图1 白城市主要粮食作物播种面积（单位：公顷）
（二）种植结构概述
白城市的农产品品种多、规模大，是农业经济的重要组成部分。常年农作物种植面积110万公顷，其中粮食作物占79％，经济作物和其它作物占21％，粮食作物主要为稻谷、玉米、薯类和其它旱作粮，其中玉米的产量占粮食总产的57％左右，全市粮食总产41.39万吨，2017年通过耕地轮作休耕补贴政策和玉米结构性调整补贴政策，完成玉米结构性调整13333公顷，通过旱改水及土地整理增加水田18667公顷，当前，白城市农作物播种面积基本保持稳定，粮食作物播种面积稳中有减，经济作物播种面积逐年增加，产量逐年稳步增加，丰富的农产品不仅满足省内需求，而且在国内和国外市场都占有一定的份额，一些特色农产品在国际市场上，受到消费者欢迎。
表1 2006-2016年粮食总产量、单位面积产量
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粮食总产量 |
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每公顷产量 |
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水稻 |
玉米 |
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| 2007 |
1837167 |
611354 |
1026826 |
4008 |
| 2008 |
3123709 |
763757 |
1797734 |
6851 |
| 2009 |
2512500 |
688563 |
1517492 |
3951 |
| 2010 |
3390544 |
915521 |
1976342 |
5277 |
| 2011 |
3288500 |
747406 |
1927651 |
4394 |
| 2012 |
3469000 |
871667 |
2103468 |
4310 |
| 2013 |
4101759 |
857528 |
2516037 |
5032 |
| 2014 |
4160654 |
872155 |
2553970 |
4968 |
| 2015 |
4239865 |
967626 |
2605830 |
5329 |
| 2016 |
4139129 |
1214733 |
2399072 |
4690 |
（三）土地流转概述
近年来，白城市依照“依法、自愿、有偿”的工作原则，有序推进了农村土地的合理流转，推进了全市农业规模化经营，加快了新农村建设步伐。全市农村土地流转面积2010年32560公顷、2011年28480公顷、2012年39700公顷，2013年48380、2014年70000公顷、2015年87467公顷，2016年101333公顷，2017年129800公顷呈现逐年递增趋势，年均递增22%。经营流转土地主体由原来单一的农户，增加了专业大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等新型农业经营主体，呈现多元化发展格局。全市流入专业大户96953公顷；流入家庭农场26667公顷；流入农民合作社99133公顷；流入工商企业820公顷。全市发展农民合作社发9280个、家庭农场2657个、专业大户3500个、承包土地的农业企业110个。
图2 白城市土地流转构成
（四）农产品加工
一直以来，农产品加工业在全市经济社会发展大局中极其重要，为“产业白城”做出了不可替代的贡献，为吉林西部生态经济区建设，奠定了坚实的能级基础。2016年，全市完成农产品加工业产值210.1亿元，同比增长14.3%。农产品加工业与农业总产值（223.07亿元）的比值为 0.94：1。截至目前，全市共有农副食品加工企业86家，谷物磨制企业48家，饲料加工企业10家。
（五）特色种养业
近年来，白城市始终坚持高举生态农业建设旗帜，大力发展特色生态种养业，抓住国家启动“五区三园”建设机遇，加快做大、做强、做响白城农业特色产业，建成全国知名的特色农产品优势区。2017年全市粮改饲面积达到37333公顷、杂粮杂豆及特色经济作物面积达到457333公顷，分别比去年增加25333公顷和46000公顷。水稻面积达到187367公顷，增加30000公顷，跃升为全省水田第一大市。白城市依托龙头企业带动，利用盐碱地和退化草原，规模化种植燕麦面积突破13333公顷。推进园艺作物标准园创建，发展果蔬等特色农产品，丰富了产品结构，促进了量增价高和提质增效。加强标准化生产，全市获得无公害农产品、绿色食品、有机食品认证379个，“三品”基地面积发展到225000公顷。获国家地理标志保护农产品9个，国家地理证明商标7个，国家生态原产地保护产品6个。精心打造了白城弱碱大米、白城燕麦、白城绿豆三个区域公用品牌。白城弱碱大米成为G20峰会和“一带一路”高峰论坛指定用米。
二、当前推进农业供给侧结构性改革面临的问题
(一)农业产品供给与满足社会消费存在结构矛盾
近年来，白城市农业连年丰收，农产品总量充足，成为维系社会稳定的“压舱石”。但产品供给结构与消费者需求结构不匹配的问题日益突出，消费者对食品品质和安全问题也越来越重视。一方面，有些农产品生产得多了，库存呈现爆满的景象，如玉米的产量由2006年的155.2万吨，增加到2016年的239.9万吨，但增产的未必是需要的，2015年9月份以来，玉米价格大幅度下滑就是佐证。另一方面，农产品品质参差不齐，有机、绿色农产品等高档农产品市场供不应求，而低档的、品质一般的农产品供大于求，缺乏国际市场竞争力，造成农民没有耕种的积极性，部分地方出现有地无人种现象，更没有转入耕地的意愿。
（二）生产成本攀升导致农业产品供给竞争力下降
当前，白城市农业经营仍以一家一户的小规模分散经营为主。2016年底，白城市实有耕地面积974000公顷，39.2万农户户均耕地面积24800公顷。户均耕地面积大，农业经营规模不集中，成为白城市农业供给侧结构性改革的羁绊。首先，农户无法获得规模效益。以2014年为例，我国三种粮食的平均净利润为8.32元／公顷，家庭用工折价为1.85元／公顷，即不扣除人工成本，农民种植粮食的平均收益为35.93元／公顷，如果农户的经营规模达到6.67公顷以上，农户种植粮食的规模效益则会大大提升。其次，导致现代农业物质技术装备的应用及金融服务的提供都受到一定的限制，制约农业生产率、土地产出率、资源利用率的提升。最后，农户分散经营增加了对农业生产过程进行监管的难度，限制着农产品质量的提高及市场竞争力的提升。
（三）供给侧改革思想转变困难
在种植业结构调整中，大部分群众都表现出了极高的积极性，但还有部分农民没有从传统的种植方式中解脱出来，缺少种植大户或者企业的引领，对一些新品种、新技术缺少认知，对经济效益无法预测，不敢冒险，认为种植其他经济作物和现有种植玉米收入相差不大，从而不愿进行其他农作物种植，在土地流转过程中，部分农民思想僵化，对政府鼓励政策不了解，造成了土地流转程度缓慢，影响了结构调整的推进，同时影响农民自身收入的增加。
（四）有限资源承载力阻碍农业产品供给发展转型
一方面，农业资源约束日益趋紧。在城镇化、工业化的加速推进过程中，耕地面积不断减少；农田灌溉采取传统的漫灌方式，地下水超采严重，同时，由于水资源利用率低，造成水资源浪费严重，水资源有效利用系数水平低。另一方面，农业投入品过度化学化，农业生态系统亮起了“红灯”。化肥、农药的过量使用，形成了农业的高投入、高污染、低产出、低品质的特点，2016年，化肥、农药、地膜施用量分别达到53.8万吨、4891吨、6358吨，同时由于利用率低，造成了严重的农业面源污染，农业环境承载力接近甚至超过极限，农业生态环境的“紧箍咒”日益趋紧。
图3 2012-2016年白城市化肥、农药和地膜使用量
（五）农业基础条件薄弱，生产要素短板明显
首先，农田水利基础设施建设落后。近年来，虽然中央、省、市加大了对农业基础设施投资力度，但由于部分资金投入结构不合理，导致部分地区针对农灌水库及配套工程、沟渠堤坝等农田小水利的建设资金投入明显不足，渠系老化，饮水不足、排水不畅、农田用水困难问题日益突出。其次，农村交通设施建设发展不均衡。2016年白城市公路通车里程为11140.8公里，同比增长7.2%，农村交通设施建设不断取得新进展，但是，农村道路的数量与质量和建设现代农业的要求相比仍有较大的差距，制约着农产品与农业生产资料物流业的发展。再次，农业信息化建设缓慢，随着信息化建设不断深化，农村信息孤岛在一定程度上依然存在，农业信息化应用水平仍然很低，农业物联网、互联网等先进技术的应用推广在全市还处于起步阶段，对农业生产经营服务作用远未发挥。着力加快农业基础设施建设已成为加快农业供给侧结构性改革的关键环节。
三、当前全市农业供给侧改革的思路与具体举措
（一）遵循经济规律，以市场需求为导向，满足市场需求
白城市目前结构调整的基本要点在于“促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展”，“促进一二三产业融合互动，提高农业发展的质量和效益”.推进种植业转型升级。探索建立杂粮杂豆等重要经济农产品生产保护区，深入开展粮食绿色高产高效创建。积极推进种植结构调整，稳定水稻、小麦生产，力争玉米种植面积调减，深入推进农业标准化体系建设、高标准农田等项目建设，组织实施灌区节水配套与改造、高效节水灌溉。加快现代农业示范园区和特色基地建设，积极创建国家级、省级现代农业示范区。提高农业的科技含量，降低农业的经营成本，提高农产品的质量，大力发展有机水稻、有机玉米等高品质农产品种植面积。
（二）加大科技投入，优化产业结构
对白城来说，并不是农产品的产量够不够的问题，要结合农业生产实际，及时调整农业发展策略，进一步拓宽发展种植业产业的新思路。一是大力发展饲草饲料作物。要按照以养促种、农牧复合的工作原则，加大宣传发动和技术指导力度，引导农民减少籽粒玉米种植面积，重点发展饲草饲料作物，如青贮玉米、青食玉米（粘玉米、甜玉米）、苜蓿草、燕麦草等，将耕地变成饲料地，为养殖业提供原料，真正构建合理的粮、经、饲三元种植结构。二是大力发展杂粮杂豆。以燕麦、绿豆、高粱、谷子等为重点的杂粮杂豆基地建设。依托白城燕麦国际产业园，在通榆、洮南、洮北加强燕麦基地建设；依托洮南杂粮杂豆交易市场和电商，在洮南、洮北、通榆的沙土地加强绿豆基地建设；依托域内外酿酒企业，在盐碱耕大力推广酿酒高粱种植；在通榆、大安、镇赉推广优质有机谷子种植。三是大力发展特色经济作物。抓好以辣椒、花生、瓜菜、烤烟等重点特色经济作物基地建设。以金塔、天意、艾高等龙头企业为依托，在洮南、通榆、洮北加强辣椒基地建设；在洮北、洮南、大安大力推广优质花生种植，加强优质花生基地建设力度。四是大力推广优质农产品种植。充分利用引嫩入白、大安灌区、洮儿河灌区等地上水资源和吉林省西部土地开发整理新增盐碱耕地，引导鼓励农民生产优质玉米，扩大绿色、有机、高端产品的种植面积，同时通过企业主导、政府推动，政策支持，提高优质品种种植面积，创建水稻名优品牌，加强优质水稻基地建设。
（三）强化政策引导，鼓励有序发展
各种制度设计都是想尽一切办法让农民得利，今天农民不光要得利，更要办事便利，用他们的话说就是：给物给钱不如给个方便。长期以来，制度设计都重在让农民得利，使农民得到更多的实惠作为追求目标，作为制度政策设计的出发点和落脚点。经过多年的经济发展，现在的农民已经不太重视那些为数不多的农业补贴，需要的是办事便利。政府应根据白城实际出台相应鼓励措施，大力发展、引导、培育知名品牌、扶持特色产业发展，给予相应财政支持。
（四）创新经营理念，转变发展模式
推进多种形式经营，发展高效农业，是降低成本、提升农业竞争力的根本举措，大力发展休闲农业、绿色农业、生态农业，创新发展农业新产业、新业态。一是推广农业经营新主体。深度挖掘本地农村特色，根据本地农村优势资源，将农业生产、生活、生态、文化等多功能结合起来，创建特色鲜明的农家乐、休闲小村、采摘体验园等，推进农村一二三产业融合发展，把农业生产与农产品加工、流通和农业休闲旅游融合起来发展。二是加大科技投入改善生产环境，大力推广有机肥、生物质肥等高科技肥使用量，大力研发新品种，创新种植方式，实行农牧渔结合、多品种种植轮作等科学绿色生产方式，推动传统种养殖业调结构、降成本，实现农产品就地转化增值和生态化综合利用的新发展模式。
（五）补齐发展短板，夯实发展基础
加强农业基础设施建设，不断提高农业综合生产能力，是发展农业现代化的重要保障，是推进农业供给侧结构性改革坚实的物质基础。一是加快推进农田水利基础设施建设。把农田水利建设作为农业基础设施建设的重点，制定详细的建设规划，重点倾向贫困、干旱地区，持续有序增加对农田水利基础设施建设的投入，增加抗旱井、机电井数量；健全农田水利基础设施的管理体制，充分发挥农户在农田水利基础设施管理中的作用，努力实现农田水利基础设施用、管、护紧密结合，不断提高其使用寿命与利用效率。二是加强农村物流基础设施建设。通过城乡公共资源配置均衡化、公共服务一体化建设，促进城乡物流基础设施互通互联、共建共享。一方面，要大力推进农村仓储基础设施建设，特别要加强冷链物流基础设施建设，夯实农村物流业发展的基础；另一方面，要加快农村公路网建设，注重农村公路的质量建设与管理维护，并考虑农村未来发展需要与趋势，使农村公路建设具有一定的前瞻性。三是着力推进农村信息化建设。启动“互联网+农业”、“互联网+农民”、“互联网+农村”工程，加快农村物联网、大数据、移动互联等基础设施建设，促进农业全产业链改造升级，让农村经济发展插上“互联网+”的翅膀，实现农业在宽带上增效、农民在键盘上致富、农村在互联网上繁荣。