习近平总书记在参加十二届全国人大四次会议部分代表团审议时指出：“推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向”。近年来，我国粮食虽然实现了“十二连增”，但同时我国粮进口量连续两年突破1亿吨大关，由于农产品产需之间结构性矛盾突出，形成了粮价倒挂、产量库存进口“三量齐增”的罕见现象，一时间“国粮入库、洋粮入市”现象屡屡出现。正是在这一大的背景下，国家在农业供给侧推出了“以市场定价、价补分离”为核心的玉米收储制度改革。玉米收储制度改革是推进农业供给侧结构性改革的一场硬仗，也是发挥市场在资源配置中决定性作用、创新农产品市场调控的重大制度性改革，牵一发而动全身。为了解农民对这次改革接受程度和心理预期，摸清改革对农民收入的影响程度，近期，我们带着这些问题通过走访调查、座谈交流和下发调查问卷等方式，详细了解了白城农业供给侧的基本状况、存在的问题，并结合白城实际，初步探讨出推进白城农业供给侧结构性改革的建议。

　　一、白城农业供给侧的基本状况

　　白城是传统农业大市，全市197万常住人口中农业人口有112万。现有耕地118万公顷，农民人均占有耕地1.05公顷，是全国平均水平的4.8倍，是全省平均水平的2.7倍，这在全省乃至全国都是令人羡慕的条件，同时，地势平坦，适宜大面积机械化耕种。

　　（一）农业发展情况。

　　白城市既是国家商品粮基地，又是全国油料作物和杂粮杂豆主产区。2015年，全市农作物播种面积105.6万公顷。其中，粮食作物89.5万公顷，占总播种面积的85%左右。玉米面积达到52.9万公顷，占粮食作物播种面积的60%左右。粮食总产量达到40.46亿公斤，其中，玉米产量26.05亿公斤，占总产量的64%。白城农业特色鲜明，盛产的绿豆、红小豆、葵花、花生、芝麻、蓖麻、红干椒、西瓜、燕麦等在国内外市场久负盛名。绿豆年产量10万吨左右，占全国总产量的15%，出口量占全国出口量的38%。蓖麻年产6万吨，占全国蓖麻产量30%。在政府引导和企业带动下，初步形成了“一乡一品、数乡一业”发展格局，规模化、专业化、标准化水平显著提升。在国家农机补贴政策拉动下，全市农业机械化水平快速提高。2015年末，全市农机总动力达到514万千瓦，各种类型拖拉机达到16万台，种植业机械48万台，机耕面积达82.3万公顷，机收面积达51.3万公顷，农机化综合水平达到69%。

 

　　（二）农产品加工业发展现状。

　　立足农业资源大市的实际，按照强龙头、扩基地、促联结、育品牌的发展思路，加速促进龙头企业与基地农户深度融合，全力打造具有鲜明特色的农产品加工业体系。近几年，引进年年加工水稻20万吨和油葵20万吨的益海嘉里、年加工辣椒5万吨的吉林金塔、年加工200万头生猪雏鹰养殖项目、年加工蓖麻10万吨的洮南兴健等一批大型精深加工项目，扶持域内大安安大牧业、镇赉丰瑞米业、通榆益发合大豆等近百户企业实施了扩能改造项目，龙头企业整体带动能力大幅提升。全市省级以上农业产业化重点龙头企业发展到49家，农产品加工量达125万吨，加工产品17个系列725个品种，销售收入300亿元，实现利税40亿元。全市乡镇企业完成增加值44亿元，同比增长7.15%；营业收入166亿元，同比增长7.8%，上缴税金3.95亿元，同比增长6.76 %；从业人数15.2万人，同比增长0.81%。全市绿色有机农产品128个，获省级以上著名商标31个，省级以上名牌产品19个。其中，通榆“三千禾”品牌实现原产地网络直接销售。裕丰米业生产的 “好雨”牌大米、洮儿河酒业生产的“洮儿河”牌白酒荣获中国驰名商标，白城油葵、绿豆和燕麦被国家质检总局评为地理标志保护产品。

　　（三）近几年农村土地流转情况。截至2016年6月，全市农村土地流转面积达到10.13万公顷，占家庭承包经营耕地面积51.77万公顷的20%；土地规模经营面积达到19.72万公顷，占家庭承包经营耕地面积的38.1%。

　　一是流转面积逐年增加。全市农村土地流转面积2010年3.26万公顷、2011年2.85万公顷、2012年3.97万公顷，2013年4.84万公顷、2014年7万公顷、2015年8.75万公顷，2016年10.13万公顷，呈现逐年递增趋势，年均递增21%。

　　二是多种流转形式并存。主要有七种形式：转包面积7.75万公顷；出租面积1.85万公顷；互换面积0.01万公顷；转让面积0.32万公顷；入股面积0.01万公顷；托管、统种分管等其他面积0.23万公顷。流转形式以转包为主，占流转总面积的76.4%。

　　三是以发展种植业为主。用于种植粮食7.32万公顷，占流转总面积的72.24%；用于经济作物和蔬菜2.86万公顷，占流转总面积的28.2%。

　　四是经营主体呈现多元化。经营流转土地主体由原来单一的农户，增加了专业大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等新型农业经营主体，呈现多元化发展格局。全市流入农户6.35万公顷，占流转总面积的62.6%；流入种粮大户1.72万公顷，占流转总面积的17%；流入家庭农场0.84万公顷，占流转总面积的8.32%；流入农民合作社1.16万公顷，占流转总面积的11.45%；流入工商企业0.03万公顷，占流转总面积的0.32%。

　　五是流转期限长短不一。1年期的4.31万公顷，占流转总面积的42.5%；2-5年期的4.53万公顷，占流转总面积的44.67%；6-10年期的0.80万公顷，占流转总面积的7.9%；10年期以上的0.55万公顷，占流转总面积的5.4%。

　　二、白城农业供给侧存在的问题

　　（一）小农意识较强烈。

　　白城地区由于土地资源丰富，人均耕地面积较大，加之近年来农业科技的不断进步，特别是国家对农业生产的补贴力度不断加大，种植业经营效益逐年提高，农民小富即安的思想普遍存在。从农民收入上看，农村家庭承包责任开始的1978年，农民人均纯收入仅仅140元，到2000年末，已迈过1000元大关，到2015年末，已达到7751元，是改革之初的55倍。从可支配收入上看，农业经营性收入达68%左右，比全省平均占比高10个百分点。说明白城市农民收入主要来源于土地。因此，只要是农民拥有或能够承包到土地，种植业还是其第一选择。虽然现在农村整体生活水平有了很大提高，但是城乡差距依然较大，而要想使更多农民走上更加富裕的道路，完全依靠现有的种植业经营已经很难做到，那么只有走出农村，向第二、第三产业迈进，走城镇化道路才是唯一的出路。虽然这条道路也受本地城镇化水平和二、三产业发展程度的制约，但我们感到更为重要的因素还是人的思维意识问题。不解决农民小富即安的心态，就很难实现农村的全面小康。

　　（二）土地流转存在四个“瓶颈”。

　　一是流转行为缺乏制度约束。现有法律政策只对土地流转登记、备案做出了原则性规定，对于不登记、不备案的流转行为，没有做出约束性规定，因而难以从根本上解决因私下流转不规范而产生的流转合同不完善、内容违法、损害双方利益等问题，也是流转纠纷发生的主要原因之一，不利于农村社会稳定；二是规模经营统计制度不完善。目前，对农业规模经营进行统计的单位多，职责不明确，没经费保障，缺少积极性，统计的侧重点和口径不同，存在多头统计、重复统计、漏统等现象。统计结果不准确，无法真实反映实际情况，将影响到国家对农业规模经营主体的扶持政策的落实；三是资金瓶颈问题尚未解决。白城市农民户均土地面积相对较大，比较适合家庭经营，部分农民已习惯于现有规模，不愿冒风险扩大再生产，流转土地动力缺乏。另外，有发展家庭农场积极性的农户，自有资金有限，到金融机构融资难、融资贵仍是现实问题，直接制约了土地流向农业规模经营主体；四是规模经营仍存在风险。当前，白城市农业基础还很薄弱，基本还处在靠天吃饭的状态，抵御自然灾害和市场风险能力较差，农业保险保障水平低，且没有实现全覆盖，加之大部分新型农业经营主体经营水平不高、农村社会保障制度仍不完善，农村实施的新农保、新农合、低保等保障水平相对较低，一旦出现较大自然灾害或市场波动，对规模经营主体造成巨大的损失，无法继续经营下去，有的引起连锁反应，引发新的社会矛盾。

　　(三)农产品生产成本和种需矛盾凸显。

　　一是农业生产成本提高，农业比较效益走低，农产品价格“天花板”和成本“地板”问题突出。以玉米种植为例，根据我们抽样调查数据显示，白城市每公顷玉米的毛收入大约在15000元左右，而种植成本大约在5250元左右（未包含自身人力成本和地租成本），利润在9750元左右。如果是租地种植，那么扣除地租利润也就仅剩4500元左右。可以说承包种植一公顷玉米的纯收入还不如外出打工2个月的收入；二是主粮价格和结构面临双调整。2016年9月，国家7年来首次下调玉米临储挂牌收购价，受市场对玉米临时收储政策调整的预期等影响，玉米市场收购价快速下跌，已逐步和国际低价接轨。调价背后是整个产业种植结构的调整，过去几年，农作物存在资源配置不合理现象，耕种主要都集中在少数几个品种上，未来将逐步减少玉米种植面积，增加品种多样性和均衡性；三是农业资源消耗和农业生态环境存在较大矛盾。存在农业资源和环境的过度利用现象，对资源和生态环境保护弱化。特别是由于白城贫瘠土地面积较大，为了增产农民只有加大化肥使用量，致使土壤酸化和土壤板结，导致了土壤养分有效性降低；四是农业防灾减灾压力加大。近几年来，气候复杂多变，不确定性因素增多，如区域性洪灾、内涝、风雹灾害等，农业防灾减灾的形势较为严峻；五是农村劳力总量不足与结构性矛盾突出。由于农村青壮年大量外出务工，农村务农年轻劳动力、农忙季节性劳力短缺问题日益突出。 

　　总体上说，近年来，白城市农业供给侧结构性调整的能力明显增强，发挥了积极作用，但是也存在着重视农业供给侧农产品生产能力建设，农业资源和生态环境保护不够；重视农产品供求总量平衡，结构性问题突出；重视粮食和大宗农产品供给，优质农产品和品牌农产品供给不足；重视政策扶持和投入供给，政策投入效果评价欠缺；重视解决当前农产品供给问题，未从根本上解决农产品长远有效供给问题。

　　三、白城农业供给侧改革的任务及措施

　　坚持统筹城乡发展，调整调优农业结构，拓展农业功能，深化农村制度改革，全面提升现代农业科技化、组织化、设施化水平，提高全市农业综合竞争力，促进农民持续增收，建成与生态白城相匹配的现代农业发展模式，为白城实现现代农业发展做出贡献。

　　（一）发挥农业区域优势和特色。作为传统农区的白城市，应以提高土地产出率和资源利用率并重，推进优势农产品区域布局建设，提高优势区域和特色产业带动生产能力和产业集中度。促进农产品加工业向精深加工转变，加快农村第一二三产业融合发展。继续实施高标准良田百千万工程，发挥建设和改善农业生态环境功能，以大力挖掘和培育新型农业功能，发挥资金、技术、信息、管理等优势，发展旅游观光、文化产业、休闲养老等特色农业，改善城乡周边生态环境。

　　（二）推进全市农业供给侧结构性改革。要采取有力综合性措施，协调推进，明确调整方向目标和主要途径。一是大力调整农作物种植业结构。2016年，白城粮食作物计划播种面积86.47万公顷，同比减少3.12万公顷，减少3.5%，其中普通玉米种植面积47.21万公顷，同比减少7.02万公顷，减少12.9%；经济作物种植面积16.07万公顷，同比增加0.52万公顷，增加3.4%；饲料作物种植面积3.16万公顷，同比增加2.59万公顷，增加455%。粮经饲比例由2015年的84.1：14.8：1.1调整为80.9：15.3：3.8。在调减主粮作物种植面积的同时，要通过推广集成技术，确定优良品种，实行集中连片种植，努力提高单产，辐射带动大面积均衡增产；二是降低农业生产成本。逐步减少农业投入品投入量，提高农业资源利用效率，减少农业资源消耗，提高农业比较效益；三是发展优质农产品，打造优质品牌。提高农产品优质率，培育和创建品牌农产品，减少普通农产品库存，解决一般农产品库存积压和优质农产品供给不足的矛盾，提高农产品竞争力。四是培育新型农业功能。在巩固农业的食品功能、收入功能、就业功能等基础上，要培育农业的休闲功能、旅游功能、文化功能、生态保护功能。

　　（三）加快农业科技进步与创新。加快推进新品种和信息化技术，加快农业“互联网+”建设，提高农业和农产品的科技含量，发挥农业技术在提高质量、节约资源、保护生态方面的作用。加强农产品转化能力建设。大力发展农产品加工转化，把农产品转化成工业产品、医药产品，提高农产品的附加值。大力发展畜牧业过腹转化，把粮食等转化成肉奶蛋，提高农产品的转化率，促进增收，减少库存。

　　（四）创新农业生产经营制度体系和政策措施。继续稳定和完善农村基本经营制度，加快土地确权，落实土地承包经营权“三权分置”方案，完善土地承包经营用益物权。

　　四、推进白城农业供给侧结构性改革的建议

　　（一）牢固树立“五大发展理念”，推进农业绿色发展，大力发展复式立体循环农业。统筹实现农业发展和生态环境保护提升的发展，统筹农业传统功能和新兴农业功能的发展，统筹农业立体复式开发的发展，统筹农业资源和农副产品循环利用的发展，统筹农业投入品使用和农村生态环境治理的发展。

　　（二）制定相应改革政策和措施。利用政策引导供给侧生产环节和生态保护、品种结构调整、资源利用的改革。要用政策调动经营主体、转方式、调结构、降成本、创品牌、保生态、保资源。

　　（三）制定推进农业供给侧体制和机制改革的措施。把农业体制、体制改革摆在结构性改革的重要位置。要进一步完善农村基本经营制度，建立健全农业生产体系、经营体系、流通体系。改革农村土地制度，减轻完善农地规模化经营办法。

　　（四）提升和发挥新型农业经营主体的引领作用。要大力培育新型的农业经营主体，发挥专业大户、农民合作社、股份合作制经济组织、家庭农场、龙头企业以及社会资本在农业供给侧结构性改革中的作用。

　　（五）加强农业污染源治理，提高生态环境保护水平。一是强化农业投入品监管。依法加强对农业投入品的生产经营管理，严厉打击违法生产、销售和使用禁用农兽药及非法添加有毒有害物质等行为；二是推行农作物病虫害专业化统防统治，切实减少农药使用量。开展监测预警，强化污染源头的控制和管理；三是提高现行地膜国家标准，改进地膜使用方法，提倡地膜回收和提高地膜重复使用率，改善农村生态环境；四是政府投资推进规模化畜禽养殖污染治理工程建设，全面提升养殖废物综合利用率。引导推进养殖散户向规模化、小区化发展，提高畜禽养殖业废物资源化、能源化、无害化、减排化综合利用水平。大力推进农村清洁工程示范村建设，探索农村废弃物资源循环利用的新型农村清洁模式。

　　（六）转变农产品供给理念。要转变农产品短缺时期的农产品供求理念，有数量供给型向数量质量并重型转变，有农产品供求基本平衡向农产品有效供给转变。既要重视农产品总量平衡，又要重视农产品质量平衡。既要重视农产品数量平衡，又要重视农产品品种结构平衡。

　　（七）加强培养技能型农民，提高农村劳动力素质。一是制定培训计划。根据农民的培训需求和素质状况，制定培训计划，做到培训工作有准备、有组织、有目标、有重点、有收效；二是拓展培训途径。加强农村基础教育、成人教育、中等职业教育、高等职业教育的衔接，实现农村教育一体化。依托农村科技企业、科技示范园和农民科技协会，建立科技示范基地，开展实用技术培训和技能培训。积极创造条件，让外出学好技术的农民返乡创业，带动更多的农民就业致富；三是创新培训机制。出台有利于农村劳动力培训事业发展的政策措施，逐步建立政府扶助、面向市场、部门协作、社会参与的培训机制。建立进村入户长效机制，探索推广培训教师进村、培训媒体进村、实用人才培养进村的方式和方法。