党的十八大提出建设中国特色城镇化，明确中国未来发展的最大潜力就是在于城镇化。中央召开全国城镇化工作会并制定《国家新型城镇化规划》（2014－2020年），城镇化在全国开展轰轰烈烈。为推进松原市城镇化进程，了解松原市城镇化现状，我们进行城镇化建设情况调研。

　　一、松原市城镇化建设的现状

　　松原市是1992年7月1日经国务院批准成立的地级市，行政区域土地面积22034平方公里，辖宁江区、扶余市、前郭县、长岭县、乾安县、松原经济技术开发区、农业高新技术开发区、查干湖旅游经济开发区、石油化学工业循环经济园区、前郭经济开发区。全市现有41个建制镇，37个乡，1123个行政村。全市总人口289.8万人，其中城镇人口113.74万人，城镇化率39.25%。

　　近年来，松原市采取有效措施，积极推进城镇化建设，城镇基础设施明显改善，城镇服务功能进一步提高，城镇集聚辐射带动作用进一步增强，农民进城务工和创业人数稳步增长，城镇化建设取得积极进展。整体来看，有五个方面特点：

　　第一，城镇化率低。截至2012年底，全市城镇化率为39.25%，分别比全国、全省平均水平低13个和14个百分点，位居全省市州末位。松原市城镇化率低的原因，除了建市晚、区划上缺市少区多农业县外，根本原因是松原市产业丰厚度不够，二、三产业不能适应大量农民进城就业居住的需求，表现为规上企业数量少、主导产业发展慢、服务业层次水平低、县域经济实力弱。从企业情况看，一是规上企业少，目前全市规上工业企业只有560户。二是行业不集中，560户规上企业有10个以上行业构成，产业集群度低。三是大企业少，全市共有4户大型企业，占全部规上企业的0.9%，2012年，4户大企业中吉林油田完成工业增加值占全市工业增加值的32%，说明松原市二产结构不合理，油工业比重大，非油工业比重小，聚集产业，拉动就业能力弱。 从主导产业看，油气开采、油气化工、农畜产品加工是松原市的三大主导产业。油气开采业由于受开采储量影响，吉林油田目前原油产量以每年12%的速度规律性递减，近两年每年减产幅度大约在70万吨，油气产业对全市经济增长和就业的拉动呈下滑趋势。油气化工业，由于LNG、EVA、250万吨炼化一体等体量较大的项目都在开工建设期，短期内还不能形成对经济和就业的拉动。农畜产品加工业，现有有139户企业，完成增加值101.7亿元，仅占全市GDP比重的6%，贡献率不足。以玉米深加工为例，目前由于政策和其他因素影响，年加工玉米90万吨，生产规模偏小，产业发展、链条延伸、社会就业都受到影响。从服务业发展看，生产性服务业发展滞后，生活性服务业层次较低，消费市场不够活跃。松原市外来务工人员10万人，其中8万人在建筑市场打工，只有2万人在餐饮等服务业市场就业，比例仅为20%。从县域经济看，松原市是农业大市，扶余市、前郭县、长岭县都是全国产粮大县，导致非农产业扩张乏力，县城行政中心职能大于经济中心职能，对周边经济的辐射带动能力不强。小城镇除长山镇、王府镇、三井子镇外，多数尚未形成特色产业支撑。 

　　第二，城市整体承载能力较弱。由于松原市建市晚，财力有限，用于城镇化建设的投入不足。2005年以来，全市财政收入年均增长20.3%，但城镇化财政投入年均增长仅为2%。一是给排水、供热方面能力不足。松原市供水设施大部分建于七、八十年代，管网老化腐蚀严重，破裂情况时常发生，特别是老旧小区约有70%供水管网急需更新或维护。二次供水普及率为91.6%，没有实现全覆盖。全市冬季集中供热覆盖率72%，有近400万平方米的供热缺口。目前市区还有部分小锅炉供热，不仅有安全隐患，而且污染严重。市区没有供暖电厂，是全省唯一没有实现热电联供的地级市，存在单一热源供热风险。城市燃气普及率、建成区排水管道密度两项指标低于全省平均水平。二是道路交通支撑能力不足。2010年以来，市区机动车保有量每年以10%的速度递增，而道路扩容较慢。城市道路老化严重，包括松原大桥在内的市政主干道路，有25%进入大、中维修期。市区现有公交车515辆，出租车2177台，没有营运点等配套服务设施。全市省级公路等级低，通行能力差，城镇际公路仅占全市公路总里程的31%。三是公共服务能力不足。开放式绿地、生态廊道、健身广场、公园等公共服务设施不足；公共卫生设施不完善，市区公厕按照国家标准严重不足。社区服务不健全，专业化程度不高，中介组织数量少，不能满足居民需求。市“三馆”等文化公益性场所作用发挥不明显，群众艺术馆小剧场至今尚未开放，市图书馆还未达到地级一级图书馆最低标准，市博物馆还没有能力举办基本陈列展览。四是社会保障能力不足。全市城镇居民养老保险、医疗保险、新农合等指标均低于省标准，每万人拥有医疗床位数和卫生技术人员数分别比全省平均水平低18.7张和14.1人。 

　　县城和小城镇整体发展水平也比较低，不能有效发挥产业、人口的承接承载作用。扶余市、长岭县和乾安县三地平均建成区面积不到10平方公里、平均人口仅9.9万人，建制镇平均人口不到3万人。县城和小城镇自来水普及率、生活垃圾无害化处理率分别为77.2%和43.7%。

　　第三，油气城市的特殊性。松原除粮食外，以石油为主要资源，有着资源型城市的特殊性。一是油地关系密切。松原因油田而生，因油而兴，吉林油田是松原经济最重要的拉动力量，同时油田的发展也离不开地方的支持。由于国有企业严格的用工制度，油田对城镇就业的拉动作用有限。油田拉动经济增长和就业的低供给是松原城镇化要长期面对的问题。二是受政策制约，油气税收地方留存比例仅占26.7%，以2012年为例，松原市油田实现税收69.2亿元，上缴中央46.9亿元，上缴省3.9亿元，松原市只留下18.4亿元，造成松原市财力不足，无钱搞建设。三是资源利用率低。石油和天然气属国家战略性资源，在计划上实行统给统配方式，留给松原市利用的资源有限，严重制约石油、天然气化工产业的发展和城镇化建设的产业支撑。2012年全市原油产量575万吨，地方加工量仅占4.9%，天然气产量27.05亿立方米，地方加工量仅占8.5%。四是辐射带动作用不明显。主要表现为“油”配套的额度有限，松原市现有为油田配套的规模以上企业30户，全年对油田供货额度仅占油田配套额度的10%左右，配套产业难以形成。五是油田的住房制度对主城区房地产市场产生负效应。松原市中心城区人口53万，其中吉林油田职工及家属20万，占市区人口的37%，是最有消费能力的群体。市民生活最大的消费是住宅。2010年以来，全市房地产开发面积为652万平方米，销售率为63%，空置率为37%，房地产业呈需求萎缩，供大于求态势，其中重要原因是油田住房制度的冲击。长期以来，吉林油田职工住房由油田统一开发建设，对职工实行半福利分房制度。从2010年开始，在市区集中建造了261栋职工住宅楼，而且今后每年都有开发计划。目前，油田福利房与地方商品房相比，每平米低1800元左右。油田福利房制度客观上减少了松原市商品房的市场需求，抑制了松原市房地产价格的正常增长，进而对上下游产业产生不利影响，并对全市经济总量和财政税收起到下拉作用。

　　第四，市县同城分治的矛盾。松原市中心城市按地域分江北和江南两大部分，其中江南主城区与前郭县城相连，前郭县城是主城区的组成部分。在行政体制上，前郭县作为县一级政府，对所辖县城区域自主规划、建设和管理。市县同城，分级治理体制，有利于发挥市县两个积极性，优势互补，共同把中心城区建好。如，前郭县注重打造蒙族特色的城市景观，对中心城区是非常好的补充。但另一方面，市县同城也带来许多矛盾：一是不利于县城功能的发挥。由于前郭县城含在中心城区里面，中心城市的辐射和影响力，弱化了前郭县城对所辖区域和周边乡镇应有的辐射带动功能。二是增加了中心城市统一规划、建设和管理的难度，存在标准不一、重复建设、资源浪费、效率低下等问题，制约城市承载功能的发挥。三是城区发展空间受限，不利于中心城市和前郭县城的扩容和产业集聚，客观上对松原市城镇化进程产生不利影响。

　　第五，推动城镇化发展的动力不强。城镇化的过程是变农民为市民的过程，城镇能否为农民带来效益、城镇优质资源承载能力的强弱以及生存成本的高低，直接影响城镇化发展的动力。松原市城镇化整体看动力不足，原因一是比较效益低。我们用两种方法分析，都得出松原市农民进城打工和在家务农比较效益低的结论。第一种方法，按2011松原市城乡人均收入和支出算帐，净收入城镇仅比农村高2720元；第二种方法，抽测100户不同收入农村三口之家进行在家和进城收入对比，结果是进城比在家多收入6000元上下，但城镇消费水平高于农村，收入消费相抵，在城里打工与在家务农相差无几，加上对户口、住房和计划生育等实际问题的考量，大部分农民选择季节性打工，进城期望值不高。二是城镇教育等优质资源有限。多年来，松原教育事业发展很快，特别是中心城区和县城，优质教育资源集中，吸引了大量农村学生前来就学，并带动家长前来陪读、打工，成为城镇常住人口。据统计，松原市通过教育带动的进城人口占城镇总人口的10%左右。目前松原市县城以上中小学有农村学生4.56万人，占在校生的17.2%，带动家属进城7万人。但由于师资、设施等优质资源有限，加之农村学生到城镇就读的制度门槛，目前城镇无法接纳更多的农村孩子进城读书。城镇优质资源不足，是阻碍城镇化进程的因素之一。三是城镇生活成本高。目前，全国青年农民工已占农民工总数的60%以上，是城镇化发展的重要动力。松原市青年农民工比例低，但也在30%以上，约12万人。这些青年农民工希望长久留在城里，过上城市人的生活。但城镇的高生存成本，限制了他们的流入。从松原市来看，原因一是城镇就业岗位不足。每年来松原市的务工人员在10万人左右，但城镇只能提供5万个左右就业岗位。原因二是收入低。在松原市城镇务工的青年农民工，多数在餐饮、超市、维修等服务领域，月收入在2000元左右，收入偏低。原因三是购房能力欠缺。目前市区平均房价在3700元左右，县城也在3000元左右，买一套楼加装修，一般要30万元左右，大部分青年农民工承担不起。原因四是户籍、社保、医疗等制度的限制。调研中掌握，松原市青年农民工成为城镇居民的，每年不到1%。原因五是能去发达地区的就不在松原打工。松原从就业机会和工资待遇都不如发达地区，所以出来打工的只要能离开家的就都想去更好的城市。

　　二、加快城镇化发展的原则和主要目标

　　加快推进城镇化，是松原加快发展，富民强市的战略选择和必由之路。必须准确把握国家政策导向，立足松原城镇化发展现状，破解制约城镇化发展的各种问题，把中心城市做大、中小城市做精、小城镇做出特色，构建中心城市辐射带动、中小城市引领示范、小城镇梯度跟进的城镇化发展格局。具体应该坚持以下五条原则：

　　（一）实事求是，因地制宜。从各地资源禀赋、区位特点、人口分布、经济社会发展现状实际出发，尊重城镇化发展规律和群众意愿，积极稳妥，突出特色，明确方向，科学制定符合本地实际的城镇化发展的目标和任务。

　　（二）产业支撑，产城融合。以发展民营经济为主攻方向，积极推进工业化、农业产业化，着力发展第三产业，以产业支撑城镇化发展。把企业和项目向开发区和工业园区集聚，带动相关产业发展，增加城镇就业岗位，促进农村人口向城镇转移，为城镇化提供发展动力。

　　（三）以人为本，绿色宜居。坚持城镇化建设与生态化建设相统一，充分利用松花江穿城而过的优势，利用域内“三江一河、一湖”资源，做足水文章，促进城乡生态文明建设。以绿色宜居、方便群众为特色，改善人居和投资环境；以和谐稳定为前提，促进社会进步，切实改善民生。

　　（四）深化改革，创新制度。以改革突破体制性障碍，以创新破解发展难题，积极探索建立工农城乡利益协调机制、发展要素和公共资源科学配置机制和农村人口有序转移机制，发挥资源型城市的优势，破解金融等瓶颈制约，形成有利于城镇化健康有序推进的体制机制。

　　（五）统筹兼顾，协调推进。在推进工业化、城镇化、信息化的同时，同步推进农业现代化。坚持统筹城乡，同步推进城镇和新农村建设，促进城镇基础设施向农村延伸、城镇公共服务向农村覆盖、城镇现代文明向农村辐射、农村人口向城镇集聚。

　　城镇化建设的主要目标：

　　城镇化水平稳步提高。到2020年，城镇化率达到60%。城镇集聚功能、生产功能、管理功能、服务功能和创新功能进一步强化，城镇综合经济实力和城市核心竞争力显著增强。

　　城镇经济实力不断增强。到2015年，全市经济总量保持在全省前三位。三次产业结构明显优化。城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入与经济同步增长。城镇登记失业率控制在4.5%以内。

　　城镇空间布局优化合理。到2020年，全面构筑“一带、四轴、双心、多点”的城镇空间结构，融入吉林省中部城市群。一带，就是图乌公路、302国道、长白铁路支撑的经济与城镇发展带；四轴，就是中心城区在东西和南北两个方向上，与乾安、扶余、长岭、大庆构建的四条城镇与产业发展轴；双心，就是松原中心城区和扶余中等城市一主一副两个城镇发展核心区；多点，就是空间中其它城镇与产业发展点。形成大中小城市和小城镇协调发展城镇格局。

　　城镇规模等级明显提升。到2020年，重点建设好1个中心城市（松原）、1个中等城市（扶余）、3个小城市（长岭、乾安、长山）和一批特色小城镇。做大松原中心城市，在宁江区基础上，筹划新建江南区、哈达山区两个行政区，市区（含前郭县城）人口达到70万人以上。建成扶余中等城市，把三岔河镇、新源镇、陶赖昭镇、肖家乡、蔡家沟镇划为市区，城区人口达到20—30万人。建设三个组团小城市，乾安、长岭、长山3个小城市人口达到10—15万人。建成一批规模适度、布局合理、功能健全、环境整洁、具有较强集聚和辐射带动能力的特色小城镇。

　　城镇承载能力显著增强。到2020年，全市基本建成比较完善的交通、通讯、供水、供电、供气、住房、防灾、治污等城镇基础设施体系，城镇居民生活质量明显改善。高速公路达到569公里，铁路达到907公里，港口吞吐能力达到120 万吨，县级公路达到1200公里。人均住房使用面积达到35平方米，人均生活用水量达到160 升，城市燃气普及率达到95%，城镇建成区绿化覆盖率达到38%，污水处理率达到96%，固体垃圾处理率达到95%，大气质量和噪声控制按功能区划达到国家规定标准。

　　社会保障和文明建设明显提升。到2015年，建立覆盖城乡的社会保障体系，城镇参加基本养老保险人数达到32万人，城镇居民基本医疗保险覆盖率达到100%，新型农村社会养老保险覆盖率达到100%，逐步实现本地人口、外来务工人员及其子女享受同等义务教育、各类公共服务和政治权利。教育、科技、文化、卫生、体育等社会事业发展主要指标达到全国平均水平。居民生活质量、文化素质和文明程度全面提高。

　　三、推动松原市城镇化发展的对策

　　抓住历史机遇，全面推进松原市城镇化进程，应该从松原市城镇化现状出发，针对存在的问题，采取有效的措施，在狠抓落实上下功夫。

　　（一）城市建设管理工程。要立足建设吉林省中部城市群重要支点城市的定位，坚持扩容与提质并重，进一步完善城市功能、提高综合承载能力。一要加快推进城市扩容。坚持把各类开发区作为城市扩容的主要载体，突出抓好经开新区、滨江新区、哈达山新区、雅达虹新区和郭尔罗斯新城建设，合理区分功能定位，加快建设实施。抓好第八届全国农运会场馆及相关服务设施的规划、选址与建设。加快江北老城区改造步伐，推动江南江北协调发展。到2020年，中心城区人口达到75万人，中心城区面积达到71平方公里。二要加强城市基础设施建设。天河大桥建成、二次供水站、变电站、老旧供热管网改造、热电联产等一批路水电气热设施建设，推动通信、污水、垃圾处理设施改造升级，提高城市对人口和产业的承载能力。松原火车站改建完成，查干湖机场开工建设、松陶铁路、长白快铁、松乾铁路、松原港、五右高速松原段等重大交通项目建设。实施沿江开发战略，推进“一江两岸”建设，完成壅水坝、天河岛公园、百米绿廊等建设，推动绿化亮化美化升级。实施“公交优先”战略，建成江南公交调度中心和宁江客运站，万人公交车拥有量达到12台，基本实现城乡公交一体化。实施老旧小区综合整治，加大廉租房等保障性住房建设，努力让群众住有所居、住得舒适。三要全面提高城市管理水平。明确界定市、县（区）管辖权限，理顺管理体制，实现基础设施共建共享和一体化管理。加快城市数字化管理系统建设，实现市政设施、道路交通、市容环卫、市区治安等管理的精细化、规范化。强化市民文明素质养成教育，创建全国文明城市。

　　（二）体制机制创新工程。城镇化的过程实际上是一场深化改革的过程，必须解放思想，创新体制机制，着力破除城镇化发展的瓶颈制约。一要创新资金筹措机制，解决钱的问题。搞好城镇化金融创新试点，加快引进更多的域外金融机构，吸引光大、招商、民生等股份制银行和信托、融资租赁等新型金融机构在松原设立分支机构，组建市级农商行，吸引域内外民间资本开办小额贷款公司。到2015年末，全市各类金融机构力争突破100家（新增40家）；全市银行业各项存款余额力争年均增长16%，各项贷款余额力争年均增长17%。大力培育上市公司，稳步扩大债券融资规模，推进中小企业股权融资平台建设，研究资源变资产、资产变资本的新举措，破解资金瓶颈制约。二要创新土地利用机制，解决地的问题。深化土地使用制度改革，盘活城镇存量建设用地，实施城乡建设用地增减挂钩，保障城镇建设用地需求。抓好土地资源整合，管好土地一级市场，确保土地资本收益年均增长10%以上。创新土地征用工作机制，改革征地补偿方式，逐步改变货币补偿安置办法，做到“人随地走”，对失地农民落实城镇户籍、落实城镇社保、落实城镇医保，实现土地城镇化与人口城镇化的同步进行。三要深化户籍及其配套制度改革，解决人的问题。优化行政区划设置，推进中心城区内兴原乡改设街道办事处、县区撤乡设镇步伐。加快户籍制度改革，进一步降低城镇落户门槛，推进居住证制度由中心城市向县城延伸，吸引更多农业人口向城镇过渡。探索实行农户“带地进城”政策，允许农村人口转为城市居民后保留承包地、宅基地，保证继续享有集体土地上的个人权益。加大保障性住房建设力度，制定出台进城农民廉租房申请分配办法，保障进城农民住房需求。千方百计扩大就业，让农民进得来、留得住。积极发展教育事业，扩大城镇基础教育办学规模。推进城居保和新农保转移接续、城镇医疗保险和新农合对接、农民工参加失业保险与城镇职工享受同等待遇，逐步建立城乡一体的社会保障制度，让进城农民生活有保障（四）人才强市工程。推进城镇化进程，关键在人。目前，松原市人才严重不足，特别是高层次专门人才匮乏，劳动者整体素质不高，必须着眼推进城镇化建设需要，培养、发掘和引进一大批各类专业技术、管理人才和熟练劳动者。一要抓好紧缺急需人才培养和引进。制定人才培训规划，加强人才队伍建设，注意培养、使用在松原市城镇化进程中成长起来的优秀人才，特别是专业技术人才。大力引进高层次、高技能紧缺人才，推进人才队伍结构优化升级。统筹抓好以企业大小老板、农村实用人才和经济发展紧缺急需人才为重点的各类人才队伍建设，创新培养、引进、激励机制，为推进发展提供坚强的人才保证。二要加大劳动技能培训力度。坚持面向二三产业，以农民工、企业在岗职工、城镇无业失业人员、新成长劳动力为重点，扩大培训规模，提高劳动者就业技能，增强其融入城市、自我发展能力。每年通过政府免费培训及有组织转移农村劳动力10万人以上，新就业人员接受职业培训的比重达到95%以上。三要加快发展职业教育。加大对职业教育的投入，鼓励发展民办职业教育。支持松原职业技术学院建设，争取建设成为一所“全省知名，特色突出”的省级示范校。到2015年末，每个县集中建设好1所多样功能、设施完善的职业教育中心，每个乡镇建成一所农村成人文化技术学校，中高等职业学校招生规模达到每年8000人左右，乡镇成人文化技术学校年培训10万人次。

　　（三）发展产业支撑工程。新城镇化核心问题是就业，就业背后的核心问题是经济结构的转型，一些前端的产业才可以吸纳就业，尤其是金融产业、信息产业、文化产业、服务业等等，这样一些不消耗地球资源，就可以为人类创造财富的这些软财富行业，这个是未来就业的前景。一要加快产业结构调整。充分发挥资源优势，加快产业结构调整步伐，着力发展非油产业，尽快把资源优势转化为产业优势、经济优势，不断增强经济发展的内生动力。做大做强现有支柱产业，全力推动油气化工、生物化工和食品加工等支柱产业发展，把产业做厚、加深、拉长，增强市场竞争力。加快油页岩、风电、新材料等战略性新兴产业发展，培育新的经济增长点。切实把服务业摆上更加突出的位置，优先发展现代物流、金融、信息等生产性服务业，大力发展商贸、房地产、社区服务等生活性服务业，全面提高服务业比重和水平。特别是要突出发展旅游业，深入挖掘独特的民俗、冰雪、生态等旅游资源，打造特色旅游品牌，实现新的跨越。二要强力推进招商引资和大项目建设。坚持把招商引资作为各项工作的重中之重，加大力度、创新方式、增强实效，千方百计引入外部要素发展自己。

　　（四）统筹城乡发展工程。按照以工补农、以城带乡、工农互动、城乡一体发展的要求，统筹推进县城、小城镇和新农村建设。一要加快发展县域经济。坚持实施县域突破战略，强化支持县域发展政策措施，激励各县（市）争先晋位，支持前郭县冲刺全国百强。统筹推进县域工业化、城镇化、信息化和农业现代化，推动产业向园区集群、人口向城镇集聚、土地向大户集中，放大县域发展优势。到2015年，县域经济占全市经济的比重达到80%以上。二要推动县城建设。抓住扶余撤县设市的历史机遇，早日把扶余建成中等规模的区域中心城市。充分发挥长岭县的区位和生态优势，努力建成长春市后花园。依托哈达山水利枢纽工程，把乾安县打造成生态宜居百湖县。到2015年，争取扶余县城建成区面积达到32平方公里；乾安县城建成区面积达到11平方公里；长岭县城建成区面积达到16平方公里。三要培育特色小城镇。坚持高水平规划、高标准建设、高质量发展，积极推动小城镇建设，力争每个县（市）培育若干个具有一定规模的中心镇，促进城乡统筹发展。重点培育长山、查干湖、王府站、弓棚子、乌兰图嘎、太平川、大布苏、长春岭、太平山等9个特色镇，打造一批在全省乃至全国知名的特色小城镇。四要建设新型农村社区。加快村庄基础设施和公共服务设施建设，规划建设一批功能完备、环境优美、特色明显的新型农村社区，推动农村城镇化水平不断提高。总结推广长岭云天化模式，以产业推动特色城镇化，促进农民就地转化。